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我国环境公益诉讼生态修复模式探析

摘要:环境公益诉讼的终极目标是保护环境法益。目前,我国环境公益诉讼生态修复的模式主要有政府主导修复、当事人直接修复、当事人委托修复、生态修复基金会综合管理修复四种类型。为发挥生态修复在环境公益诉讼中的重要作用,亟待从生态修复的责任主体、生态修复的资金、生态修复的审计监督等方面进行完善。 

关键词:环境公益诉讼;环境法益;生态修复;  

  

一、环境公益诉讼的终极目标是保护环境法益 

  (一)环境法益 

  “法益”是一个舶来词,最早由德国学者宾丁于1872年在其《规范论》中首先提出[1]。虽然我国学术界通常将“法益”作为刑法理论中的专有概念进行研究,并用来专指刑法保护的利益。但随着学术界对法益研究的逐渐深入,法益应当作广义理解,不同学科中对法益的内涵有自己不同的理解,环境法学科也概莫能外。 

  在环境法领域,环境法益是一种概括性的法益种群,是指环境法应当保护和实际已经保护的环境法主体所享有的整体环境利益。从表现形态上看,环境法的法益可分为环境权利和生态利益。其中,环境权利是经过法律积极认可、确定保护的部分环境法益,生态利益是法律暂未规定的具有抽象生态保护价值的环境法益。按照法益的传统理论观点,利益与权利共同构成法益。利益、权利与法益之间是属种关系,当法律将某种利益进行了选择和确认,该利益才有可能上升为法益的范畴。同理可知,环境法益与环境权、环境利益之间也是属种关系,不能简单的将环境权或环境利益等同于环境法益。 

  环境法益的性质是指环境法益的属性,具有私益和公益的双重属性,在强调私人自由、利益和权利的同时,更强调服从和服务人类生存和发展的整体利益、长远利益包括后代人的利益[2]。为正确认识环境法益的性质,需要跳出非此即彼的惯性思维。生态环境是典型的公共产品,因此,环境法益是在生态利益基础上形成的多样化的价值属性。环境法益的确立有助于推动环境法律制度的发展,促进环境法理论体系的进一步完善,以及生态文明建设的顺利实现。 

  (二)环境公益诉讼保护环境法益 

  公益诉讼起源于罗马法,古罗马法学家把为保护私人权益以私人资格发生的诉讼称作私益诉讼;而以保护公益为目的的诉讼则称为公益诉讼[3]。环境公益诉讼作为公益诉讼制度中重要的一部分,指的是由于社会主体的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时,法律规定的资格主体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。  

  环境公益诉讼最早起源于美国的“公民诉讼”制度。20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格,建立了完整的公民诉讼制度。欧洲很多国家也有相关规定,例如,法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度是越权之诉,只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。意大利有一种叫做团体诉讼的制度,它是被用来保障那些超个人的利益,或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度[4]。我国的环境公益诉讼理论最早是马骧聪先生在1981年发表的《违反环境保护法规的法律责任》一文中引入而来。但我国环境公益诉讼制度的实施直到2012年《民事诉讼法》修订之后才得以建立,随后2014年《环境保护法》第58条的诞生,最终使得环境公益诉讼制度从纸面落实到实践中。 

  环境公益诉讼制度追求的目的是保护环境法益。虽然每个人都希望通过环境公益诉讼使环境破坏的现象得到遏制,但我国环境公益诉讼在很大程度上陷入了集体行动的困境。一方面,由于诉讼利益的享有者与诉讼成本的付出者不具有同一性,使得具有自身环境利益需求的原告主体不愿意采用诉讼的方式来保护环境法益,怠于行使自己的权利。这也体现了原告“经济人”属性的人性基础。另一方面,环境公益诉在立法上强制与激励的缺位。虽然环境公益诉讼原告参与环境公益诉讼的积极性是推动环境公益诉讼发展的根本所在,但我国的相关法律法规将原告限定在符合条件的有关机关和组织,并没有建立相应的激励机制来填补环境公益诉讼原告支出的诉讼成本,最终制约了环境公益诉讼的发展。 

  

 二、我国环境公益诉讼生态修复模式考察  

  

      (一)政府主导修复模式 

  政府主导的生态修复模式即法定主体提起环境公益诉讼,胜诉获得赔款后,由其环保部门或有关机构将专款上交财政机构,该款项专门用于从事生态修复活动。例如,海事局作为原告向污染海洋的主体提起环境公益诉讼,原告胜诉后,海事法院应当判决被告向海事局支付相应的赔偿款。如果被告拒不执行法院判决,则由海事局向海事法院申请强制执行,海事法院采取强制执行措施后,将执行款赔偿给海事局,海事法院的工作就已完成。至于清理油污和生态修复事项则由海事局负责。实践中,海事局得到赔偿款后,不一定将赔偿款全部用于修复环境,会截留款项自用。由于提起诉讼有利可图,海事局提起环境公益诉讼的积极性很高。后来,海事法院在判决文书中明确增加了“由海事局将赔偿款上缴国库,用于治理被污染的海洋环境”的内容,由于判决赔偿款必须上缴国库,海事局也就没有诉讼的积极性了[5]。 

  近年来随着经济发展,环境恶化日益严峻,中央也投入巨额专项资金用于环境治理中,但政府主导的生态修复模式仍存在弊端。国务院2013年发布《大气污染防治行动计划》后,中央分别于2013年、2014年和2015年安排了50亿元、98亿元和106亿元专项资金用于大气污染的防治工作。然而京津冀及周边地区雾霾仍未有消减的迹象。财政部监督检查局调查了2013-2015年中央大气污染防治专项资金管理使用情况,发现部分地方政府有骗取、挤占、挪用专项资金,违规扩大开支范围的事项[6]。 

  虽然以上弊端仍未消除,但是由于政府主导修复模式中财政账户的设立与管理更为便捷等优点,其他地方也进行了有益尝试。作为保障环境公益事业发展的一个专项资金,它的性质是维护公众利益的特殊公款。因其专款专用、独立核算等特点,区别于一般性财政收入。该资金来源主要是财政拨款以及环境公益诉讼案件中生态环境修复费用和其他环保公益款。 

  然而环境公益诉讼司法判决的资金属于国家收入。只要进入地方财政系统,若想使用就需要经过法定程序,即经过发改委专门立项使用。从目前的司法实践来看,多数地方把判决下来的钱打到财政账户上,一旦进入财政账户,易进难出,要谨防其成为“僵尸资金”。环境公益诉讼获得修复资金若没有用到生态环境修复上,公益诉讼的意义就大打折扣。 

  (二)当事人直接修复模式 

  当事人直接修复模式是指生态损害结果出现后,当事人愿意修复生态且有能力修复的情况下,责令其在一定时间内直接进行修复。由生态破坏者直接修复的模式,符合“谁污染,谁治理,谁损害,谁赔偿”的环境立法宗旨,同时可以对生态破坏者起到的教育作用。然而,仅仅当生态损害达到一定的严重程度,才会有组织提起环境公益诉讼。另外,当事人大多不愿意且无能力修复,因此当事人直接修复一直不是主流的修复模式,但这却并不意味着其不重要。 

  “劳役代偿”已经作为一种全新的生态修复的替代模式,逐渐受到重视。“劳役代偿”指的是生态环境破坏者对生态环境造成生态损害后,法院依法判决违法责任人进行赔偿或依法追究刑事责任,考虑到其经济困难无力支付生态修复赔偿金,且当事人自愿通过一定的劳动来抵偿赔偿金额的情况下,判决其提供有益于环境保护的劳务活动来弥补其对环境造成的损害,以达到生态修复替代性目的。例如,江苏连云港企业老板非法排污,由于其经济赔偿能力不足,被判提供960小时的环境公益劳动来弥补环境污染赔偿不足的金额,开创了全国首例“劳役代偿”判罚的案例[7]。 

  “劳役代偿”的创新性在于其改变了以往一罚了之的简单处理方式,除追究环境破坏者违法责任外,判令其提供一定时长的公益劳动或从事特定活动来修复受损生态环境,实现了生态修复目的。同时“劳役代偿”可以对生态破坏者以及社会大众起到良好的教育警示作用,降低生态破坏事件发生的几率。 

  (三)当事人委托修复模式 

  生态破坏者被责令恢复生态环境,如果自身并没有修复能力,则可以委托第三方进行生态修复。当事人可以直接委托第三方进行生态修复,然而因生态修复活动涉及公众利益,因而要满足必要的前提,如规模、资质、信誉等。若当事人找不到合适的第三方时,可以委托法院或环保机构推荐的第三方机构进行生态修复活动。 

  当事人委托修复模式具有当事人直接修复模式的部分优点,即符合“谁污染,谁治理,谁损害,谁赔偿”的环境立法宗旨,同时可以对生态破坏者起到教育作用。当事人直接委托第三方修复,避免修复资金经过政府部门的过程,从根本上杜绝了腐败问题。政府、法院等有关部门或生态修复基金会只需要监督修复过程,保证生态修复质量。但只有在当事人积极主动修复的态度下才能顺利实施,一旦当事人消极处理,如出现资金不到位等情形,将直接影响第三方修复的效果。 

  (四)生态修复基金会综合管理修复模式 

  人民法院可以通过判决或调解,责令生态破坏者交付生态环境的修复费用,上缴至环境修复专项基金会,并由该基金会委托第三方进行修复。环境公益诉讼的诉讼利益并不属于原告,而应当归属于全社会,同时赔偿款应当专项用于修复生态环境。为了防止资金挪用或贪腐,需要设立一个独立运营的基金会代表社会公共利益。它需要高度独立性,接受并管理获得的赔偿金或环境修复费,并用于修复受到污染破坏的生态环境。同时,法律需要规范环境公益诉讼专项资金的来源、管理、使用,并加强对环境公益诉讼专项资金的审计监督。 

  各地对生态修复基金模式均有所尝试。例如,贵州省与中国绿色发展基金会合作,探索在该基金会设立专项基金账户以便于管理环境公益诉讼资金。引入中国绿色发展基金会等合作,初衷是为了保障资金利用的阳光透明。然而,如果绿发会本身就是原告的话,法院对环境公益诉讼资金的判决将非常尴尬。环境公益诉讼资金是公益性质,多方参与设立基金会目的就是为了防止挪作他用。如果法院责令被告向绿发会下属专项基金账户支付生态修复金,由其进行生态修复,那么该基金账户成立的作用将被弱化。 

  为避免前述情形的发生,海南、昆明、江苏等地采取的则是设立完全独立的环境公益诉讼专项基金或专项资金账户的方式,由其受领生效判决判令被告所承担的生态环境修复费用以及服务功能损失赔偿金等款项。另外,为了支持昆明中院开展环境公益诉讼试点的工作,2010年12月,昆明市政府出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,建立了独立的昆明市环境公益诉讼救济专项资金账户,确定了救济专项资金账户的管理人,统一管理使用专项资金,并通过市场运作的方式使用赔偿款,用于修复生态环境。近年来,通过环境公益诉讼、环境犯罪被告人自愿交纳等来源,昆明市的环境公益诉讼救济专项资金账户共获得600余万元的修复基金,现已有近500万元拨付用于生态修复,取得了良好的法律效果、社会效果和生态效果。 

 

 三、我国环境公益诉讼生态修复制度的完善路径  

   

  (一) 修复责任主体方面:建立生态修复责任人制度 

  明确修复责任主体,建立健全环境修复责任人制度,进行环境修复考核问责,将官员升迁和环境修复挂钩。环境修复责任人制度,由党政领导担任责任人,依法依规落实地方主体责任,统筹协调各方力量进行环境生态修复。实行差异化绩效评价考核,将领导干部自然资源资产离任审计结果及修复生态情况作为考核的重要参考。上级生态修复责任人负责组织对下一级责任人进行考核,考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。 

  以河流管理为例,生态修复责任人制度在河湖管理保护方面已经得到丰硕的成果,已经在全国范围内全面推行“河长制”。“河长制”,即由我国各级党政主要负责人担任“河长”,负责组织和领导相应河湖的管理和保护工作。“河长制”的推行起源于2007年太湖蓝藻暴发事件,深受水危机之痛的江苏无锡率先在全国实行地方行政首长负责的“河长制”。一年后,河湖生态初见成效。2012年江南水乡浙江嘉兴大力治理河网和湖泊的五类和劣五类的水体,各级党政负责人均带头担任辖区内主要河流的河长,牵头负责所辖河流的水质改善工作,创新治水管理机制,实现市、县、镇三级河长制联动。随着“河长制”落实,河流水质改善工作的开展,江南水乡重现了原面貌。 

  推行生态修复责任人制度的意义在于建立了一种生态修复的倒逼机制。生态修复是一项复杂的系统工程,其顺利实施是建立在权责明晰得到基础上的,而责任主体的明确又是具体责任承担的第一步。因此,对生态修复责任人定下了具体的生态修复目标,党政机关就有了具体可以考核的指标及标准。地方领导干部在引入重污染高效益项目时将额外慎重,对环境生态修复的工作也将更加积极和主动。 

  (二) 修复资金方面:设立全国环境公益诉讼专项基金 

  1.统筹设立全国环境公益诉讼专项基金 

  各地均有试点设立环境公益诉讼专项基金,然而相互间存在着巨大差异。对于本区域内环境公益诉讼尚可良好试行,但纵观历年环境资源案件,存在大量跨区域破坏生态的事件发生。从长远来看,实行统一的专项基金并进行跨行政区划管辖是必然趋势。 

  建立全国统一的环境公益诉讼专项基金会,将财政拨款以及环境公益诉讼案件中生态环境修复费用和其他环保公益款一起纳入名下基金统一进行管理,并在各省建立分基金会。制定严格的基金管理办法,明确基金运作程序,具体使用环境公益诉讼专项基金,注重分基金会的统筹协调,修复受到污染破坏的生态环境。 

  2.多元化资金来源 

  (1) 环境损害赔偿金 

  人民法院可以通过判决或调解,责令生态破坏者交付生态环境修复费用作为环境损害赔偿,上缴至环境修复专项基金的账户。但是现行法律规定下的环境损害赔偿对于企业而言远远不能起到警示惩戒作用。例如,在康菲石油泄漏事件中,康菲石油、中海油分别就渔业损失和海洋生态损失赔偿了13.5亿元和16.83亿元。这与英国石油公司(BP)因漏油污染墨西哥湾海域累计支付近540亿美元,巴西发生石油泄漏事故,美国雪佛龙石油公司支付约107亿美元的环境赔偿金。外国环境污染的天价赔偿基于环境损害惩罚性赔偿产生。我国现阶段的立法暂无对环境损害惩罚性赔偿的规定,违法成本低是导致环境问题频发的重要诱因之一。环境问题频发更使本不充裕的修复资金愈加捉襟见肘。如果在环境诉讼中引入惩罚性赔偿机制,不仅可以提高违法成本遏制环境破坏行为,还可以保证生态修复资金的充足来源。 

  虽然我国在《环境保护法》第五十九条中已经明确了行政机关可以作出“按日处罚”的行政行为的规定,惩罚性赔偿的影子已经显现,但该规定只是在违法者受到行政处罚后拒不改正时进行处罚,尚未扩展到因破坏环境即引起直接赔偿的范畴。而环境公益诉讼往往是在人民群众的生产生活受到重大影响后,“行政不能”的情况下提起的,由于涉及到公共利益,加之部分政府部门责任推诿,违法者的投机性较高,违法者榨取生态环境获得暴利后逍遥法外,留下当地政府和老百姓为环境问题埋单。因此,在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿,大大提高了违法成本,可以更好地遏制这种机会主义行为[8],环境损害的惩罚性赔偿机制的建立势在必行。 

  目前,我国在消费者权益保护、食品安全、产品责任等方面均成功引入了惩罚性赔偿制度,对保障消费者权益,打击恶意侵权,威慑不法分子产生了巨大作用。如果环境诉讼中引入惩罚性赔偿机制,违法者基于理性人的利益考量,势必会大大降低破坏环境的行为,还可以保证生态修复资金的充足来源。 

  (2) 地方财政投入 

  生态修复制度因其涉及到公共利益,应当要求地方财政的大力支持。环境污染事件的爆发绝大部分是因为地方追求GDP而没有对污染企业严加把关,环保监管部分不作为而放任环境问题频发造成的。根据“谁污染,谁治理”原则,由污染企业投入或被判罚资金来进行生态修复,并且地方政府同样也要为失职埋单。环境污染案件也具有有跨区域性、紧迫性等特点,例如在“黄浦江死猪”事件中,黄浦江嘉兴段抛弃的病死猪等严重污染了上海市民的生产生活用水。不过,当上海市政府投入相应资金先行治理后,可以向原污染者进行追偿。 

  (3) 公共筹款 

  充分调动社会公众生态修复的积极性,推动生态修复的公众参与。例如,2014年度,温州市全面实施“五水共治”,大力治理水污染,由领导带头捐款,当年筹集社会资金的捐款高达5.4亿余元。这也为生态修复资金的筹集开辟了一条重要的渠道。 

  3.完善资金使用制度方面 

  (1) 支持民事公益诉讼 

  建立支持环境保护团体提起民事公益诉讼资金使用制度,将必需的调查、鉴定、评估、研究、律师代理等费用纳入支持范围。社会团体提起环境公益诉讼胜诉,则产生的诉讼费用应由侵权人承担。一旦社会组织败诉,可以请求法院减、免相关费用,额外部分由环境公益诉讼专项基金支付,避免“天价诉讼费”事件,以此提高环境保护团体提起民事公益诉讼的积极性,支付环境保护团体因民事公益诉讼败诉所需的合理费用。 

  (2) 生态修复的跟踪评价 

  合理的生态修复资金投入并非一步到位,考虑到生态修复的复杂性、周期性等特性,修复资金需要持续性的投入。前期投入需严格招标,审核生态修复主体的资质,以确保生态修复的效果。当生态修复实施完毕后,相关机关应当组织生态修复的跟踪评价,发现不达标或仍然对环境有不良影响时,应当及时提出改进措施。 

  (三) 生态修复监督方面:重视项目审计与廉政监督 

  1.生态修复项目监督 

  考虑到生态修复的复杂性、周期性等特性,生态修复的效果并非一蹴而就。不仅需要资金的持续性周期性投入,更需要相关责任人具体落实生态修复项目。资金方面需要重视审计监督,而落实生态修复项目方面。前期要求严格审核生态修复第三方资质,保障修复效果。中期要求定期检查项目的进程和效果。后续跟踪评价需要定时维护,保障生态修复效果。生态修复项目要保证阳光透明,通过引入互联网等新媒体进行监督、并开设生态修复项目公开日,推动公众参与机制。 

  2.廉政监督  

  保证充足的生态修复资金投入才能保障生态修复项目的有序开展。在生态修复过程中,生态修复资金投入往往是高额的,同时生态修复项目涉及到多个部门,极易产生腐败。重视对生态修复资金的审计监督工作,要做到“有案必审”、“季度必审”,并将专项资金使用落实到具体的责任人,建立责任追责机制,同时接受全社会的广泛监督,提高资金使用的透明度。另外,加强廉政建设,严肃打击贪腐挪用资金行为,对违法犯罪者追究其刑事责任,保证生态修复资金使用的合法合规。


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